Propuesta de fusión ministerial y creación del Ministerio de Recursos Hídricos y Desarrollo Territorial (MRHDT) y de los Institutos Regionales de Desarrollo en Cuenca (IRDC)
1. El diagnóstico: por qué el modelo actual falla
1.1 La trampa de lo urgente
La administración pública peruana opera bajo una paradoja estructural que tiene consecuencias directas en el bienestar de la población: se ocupa permanentemente de lo urgente a costa de lo verdaderamente importante. Los funcionarios pasan sus días resolviendo crisis que serán reemplazadas por nuevas crisis mañana, en un ciclo que nunca se rompe porque nadie tiene el mandato ni los recursos para interrumpirlo.
Tesis Central: La administración pública hace lo que no planifica y planifica lo que no hace. Lo que desnuda estas ineficiencias son los momentos de emergencia.
La evidencia más contundente de esta disfunción es el ciclo sequía-inundación: el Perú declara en emergencia las mismas regiones por sequías entre setiembre y octubre, y apenas cincuenta días después declara en emergencia esas mismas regiones por inundaciones, entre febrero y marzo. La previsión y las acciones necesarias no se hacen o se postergan indefinidamente.
1.2 La fragmentación institucional como causa estructural
Tres ministerios gestionan los recursos naturales productivos del país, MIDAGRI, MINAM y PRODUCE, con mandatos superpuestos, presupuestos independientes, sistemas de información incompatibles y sin una unidad de planificación común. El resultado es una duplicidad sistemática de acciones y una dilución de responsabilidades que hace imposible rendir cuentas cuando los objetivos no se cumplen. Sumamos a este escenario acciones de los mismos Gobiernos Regionales y Municipales, una suma esfuerzos duplicados, pero sin beneficios tangibles para la población.
| Ministerio | Unidad de planificación | Problema central |
| MIDAGRI | Cultivo / cadena productiva | Planifica sin territorio |
| MINAM | Ecosistema / área protegida | Regula sin producción |
| PRODUCE | Sector industrial | Actúa sin cuenca |
| ANA | Cuenca hidrográfica | Planifica sin ejecutar |
Fuente: Elaboración propia
1.3 Andenes y seguridad hídrica ancestral, lo que olvidamos
Nuestros antepasados entendieron con claridad lo que hoy olvidamos: la seguridad alimentaria depende de la seguridad hídrica. El millón de hectáreas de andenes que hemos heredado no es solo un monumento agrícola; es infraestructura hídrica de almacenamiento, regulación y distribución construida durante siglos con ese principio rector.
Desde 1930, el Perú ha construido grandes proyectos de irrigación con miles de millones de dólares de inversión pública. El resultado: apenas 700,000 hectáreas incorporadas a la producción. Una eficiencia inferior al 15% en retorno territorial, consecuencia directa de planificar por obra y no por cuenca.
1.4 Crisis de Gobernabilidad
A la fragmentación institucional se suma la deficiente gobernabilidad que proviene del Estado o del poder de turno. Cada cambio de gobierno trae nuevas prioridades, nuevos directivos y nuevas iniciativas que interrumpen los procesos de planificación de largo plazo. Los planes de desarrollo territorial y los mismos planes de gestión de recursos hídricos en cuencas, se convierten en documentos de cajón porque no tienen fuerza vinculante y porque quienes los elaboraron ya no están en funciones.
2. La propuesta: Ministerio de Recursos Hídricos y Desarrollo Territorial
2.1 Principio rector: la cuenca como unidad de planificación
El principio central de la reforma es que la cuenca hidrográfica, y no el departamento, el sector productivo ni el tipo de cultivo, debe ser la unidad fundamental de planificación del desarrollo territorial. Los recursos hídricos son la columna vertebral del desarrollo, tal como lo entendieron nuestros antepasados. Todo lo demás, la producción agropecuaria, la regulación ambiental, la infraestructura de riego, se organiza en función de la cuenca.
Principio: La cuenca hidrográfica es la unidad de planificación. Los recursos hídricos son la columna vertebral del desarrollo territorial.
2.2 La fusión ministerial: MRHDT
Se propone fusionar MIDAGRI, MINAM y PRODUCE en un solo ministerio: el Ministerio de Recursos Hídricos y Desarrollo Territorial (MRHDT). La denominación explicita que no se trata de un ente técnico hídrico exclusivamente, sino del rector del desarrollo productivo del territorio, lo que justifica la absorción de las funciones agrarias y ambientales productivas de los tres ministerios actuales.
| Nueva entidad | Componentes absorbidos |
| Viceministerio de Planificación Hídrica y Cuencas | Absorbe el ANA. Planifica por cuencas hidrográficas y emite la política nacional hídrica. |
| Viceministerio de Producción Territorial | Absorbe funciones agrarias de MIDAGRI y funciones de PRODUCE vinculadas a agroindustria y pesca continental. |
| Viceministerio de Ecosistemas Productivos | Absorbe MINAM en su función de regulación ambiental asociada a recursos naturales productivos. |
Nota sobre las áreas naturales protegidas: la función de gestión de áreas protegidas puede mantenerse como organismo autónomo adscrito al MRHDT, preservando su especialidad técnica sin interferir en la integración productiva.
2.3 La fusión de instituciones: Agencia Nacional de Infraestructura Hídrica
Dentro de MIDAGRI coexisten hoy tres instituciones: PSI, AGRORURAL y SIERRA AZUL, que realizan duplicidades de acción en el territorio, con superposición geográfica, de beneficiarios y de objetivos. Se propone fusionarlas en una sola Agencia Nacional de Infraestructura Hídrica (ANIH). Estas instituciones funcionan como compartimientos estancos, cada uno con el principal objetivo de cumplir su Plan Operativo Institucional (POI), instrumento con el cual se les mide, todos estos POI desconectados de la realidad y del principal indicador de éxito de una gestión, la rentabilidad del agricultor, que deje de invertir 100 y obtenga 80, condenados a la subsistencia.
El modelo de referencia es la empresa pública israelí Mekorot[1]: una agencia autónoma con capacidad de endeudamiento propio, que ejecuta infraestructura hídrica sin depender del ciclo presupuestal anual. Los Consejos de Recursos Hídricos de Cuenca pasarían a conformarse en Institutos Regionales de Desarrollo (IRDC), desarrollaremos esta idea de forma más amplia después.
La ANIH:
- Ejecuta infraestructura de riego, presas altoandinas, cosecha de agua, rehabilitación de andenes y sistemas de drenaje.
- Opera bajo contratos de desempeño con los Institutos Regionales de Desarrollo de Cuenca (IRDC), no bajo directivas ministeriales directas.
- Puede captar financiamiento internacional directamente, sin pasar por el presupuesto general.
- Rinde cuentas técnicas y financieras públicamente cada año.
[1] El modelo económico de Mekorot desde 2011 se basa en reglas regulatorias de la Autoridad del Agua: cualquier diferencia positiva o negativa entre costos e ingresos reconocidos se refleja en una actualización de las tarifas de agua, de modo que los costos completos reconocidos de la empresa se cubran con los ingresos por venta de agua a consumidores. https://www.mekorot-int.com/wp-content/uploads/2023/12/Mekorot22_ESG_Eng_20.12_Accessible.pdf
3. Los Institutos Regionales de Desarrollo de Cuenca (IRDC)
Los IRDC son la pieza más innovadora de la reforma. Son la transformación de los actuales Consejos de Recursos Hídricos de Cuenca en instituciones con poder ejecutivo real: presupuesto propio, capacidad de contratar, mandato vinculante y gobernanza tripartita blindada contra la captura política y la captura por actores económicos dominantes.
3.1 Por qué fallan las instituciones de cuenca actuales
Los Consejos de Recursos Hídricos de Cuenca existentes son órganos consultivos sin presupuesto propio, sin mandato ejecutivo y sin continuidad frente a los cambios de gobierno. Su principal falla no es técnica sino de diseño institucional: tienen el conocimiento de la cuenca, pero no tienen el poder de actuar sobre ella.
3.2 La gobernanza tripartita
El Consejo Directivo del IRDC está conformado por tres sectores con igual representación. Ninguno tiene mayoría unilateral, lo que obliga permanentemente a la negociación y bloquea las decisiones de captura.
| Sector | Representantes | Proporción |
| Estado | Gobierno regional + MRHDT | 1/3 del voto |
| Sector privado | Agroindustria, minería, empresas de agua | 1/3 del voto |
| Comunidades | Juntas de usuarios, comunidades campesinas, municipios rurales, Empresas de agua y saneamiento. | 1/3 del voto |
La presidencia del Consejo rota entre los tres sectores cada dos años. Esta rotación es el mecanismo más poderoso contra la captura: ningún actor puede asumir que controlará la mesa en el siguiente período, por lo que todos prefieren establecer reglas justas que los protejan cuando estén en posición de minoría.
Las decisiones ordinarias se toman por mayoría simple. Las decisiones sobre asignación de agua, aprobación del plan de cuenca o endeudamiento mayor requieren mayoría calificada de dos tercios, lo que obliga a construir consensos amplios para las decisiones más trascendentes.
3.3 La Dirección Ejecutiva autónoma
El Director Ejecutivo del IRDC es un profesional seleccionado por concurso público internacional, con mandato fijo de cinco años no renovable inmediatamente, y solo removible por causas graves con aprobación de dos tercios del Consejo Directivo.
Clave: El Director Ejecutivo sobrevive al cambio de gobierno. Sus cinco años cruzan al menos un ciclo electoral completo. Esto es lo que protege la planificación de largo plazo.
Bajo el Director Ejecutivo operan cuatro unidades técnicas:
- Gestión hídrica: monitoreo hidrometeorológico, modelamiento de cuenca, sistema de alertas tempranas.
- Infraestructura: contrata y supervisa a la ANIH mediante contratos de desempeño con metas vinculantes.
- Desarrollo productivo: asistencia técnica, innovación agropecuaria, articulación de cadenas de valor.
- Administración financiera: gestión del canon hídrico propio y del financiamiento externo.
3.4 El financiamiento autónomo
La dependencia del presupuesto central es el mayor riesgo de captura política de cualquier institución territorial. Los IRDC deben tener fuentes propias de financiamiento para operar con autonomía real:
- Canon hídrico: retribución económica por el uso del agua en la cuenca, diferenciada por tipo de uso (agrícola, minero, industrial, doméstico).
- Retribuciones por servicios ecosistémicos: pagos de los usuarios aguas abajo a los protectores de las cabeceras de cuenca.
- Cofinanciamiento regional: aportes del gobierno regional proporcionales al presupuesto del canon hídrico.
- Financiamiento internacional directo: la autonomía del IRDC le permite negociar con organismos multilaterales sin intermediación ministerial.
3.5 El Comité de Vigilancia Ciudadana
El mecanismo que generalmente se omite en el diseño de estas instituciones, y que explica por qué muchas fracasan, es el control externo ciudadano. El Comité de Vigilancia es externo al IRDC, conformado por representantes de la sociedad civil de la cuenca que no pertenecen ni al Estado ni al sector privado.
Sus atribuciones son:
- Acceso irrestricto a información financiera y técnica del IRDC.
- Capacidad de solicitar auditorías externas independientes.
- Emisión de informes públicos semestrales sobre el desempeño del IRDC.
- Elevación de observaciones directamente a la Contraloría General y al Congreso.
El Comité no tiene poder ejecutivo. Tiene poder de visibilidad. En contextos donde la corrupción prospera en la oscuridad, el acceso a información y la capacidad de publicarla es un disuasivo institucional más poderoso que muchos controles formales.
4. Instrumentos de gestión territorial
4.1 El Plan de Gestión de Recursos Hídricos de Cuenca como norma vinculante
El plan de cuenca a 20 años, revisable cada cinco, tendrá fuerza de norma regional. Ninguna decisión del Consejo Directivo del IRDC puede contradecirlo. Esto invierte la lógica actual: lo urgente debe justificarse frente al plan, no al revés.
Si el plan ya contempla escenarios de sequía e inundación con protocolos de respuesta automática, la declaratoria de emergencia deja de ser el mecanismo ordinario de gestión. El objetivo es que la emergencia sea la excepción, no el modo de operación normal.
4.2 El sistema de alerta temprana vinculante
El ciclo sequía-inundación en las mismas regiones con apenas cincuenta días de diferencia no es consecuencia de la imprevisibilidad climática: es consecuencia de la desconexión entre el sistema de monitoreo y el sistema de decisión. Se propone un sistema de alerta temprana hidrometeorológica que:
- Active automáticamente protocolos de respuesta presupuestal sin necesidad de declaratoria de emergencia.
- Opere en tiempo real con estaciones hidrometeorológicas en todas las cuencas prioritarias.
- Tenga mandato legal para activar transferencias de recursos preventivas cuando los indicadores superen umbrales predefinidos.
- Esté gestionado técnicamente por el Viceministerio de Planificación Hídrica y alimentado por los IRDC.
4.3 La rehabilitación de andenes como política de Estado
El millón de hectáreas de andenes que posee el Perú es la mayor obra de infraestructura hídrica territorial del país, construida a lo largo de siglos. Una política nacional de rehabilitación de andenes, gestionada por los IRDC con participación directa de comunidades campesinas, puede incorporar más hectáreas productivas que cualquier gran proyecto de irrigación, a una fracción del costo y con impacto directo en las comunidades rurales más vulnerables.
No se busca la sola rehabilitación de los andenes, sino la puesta en valor, es decir la producción, tal como lo ha sido siglos atrás. Cambiar el indicador de meros de andenes rehabilitados por el de toneladas por hectárea producidas, siempre buscando la rentabilidad del agricultor. Dejar el modelo de subsistencia que ahora existen en las áreas que anteriormente le dio seguridad alimentaria a un vasto territorio como el Tahuantinsuyo.
4.4 El Afianzamiento Hídrico en cuencas como Programa Nacional
Entender que para tener seguridad hídrica (agua para las personas, la producción y la naturaleza) debemos invertir en infraestructura que garantice la disponibilidad de agua en cantidad, calidad y oportunidad. Priorizar la construcción de presas altoandinas (por encima de 3,500 msnm) y con capacidades de uno a ochenta millones de metros cúbicos, es decir construcciones modulares que obedezcan a estudios hidrológicos y a necesidades hídricas de la cuenca, tomemos como referencia la batería de lagunas represadas en la Cuenca Chancay-Huaral, hace más de 100 años, donde empresarios y líderes visionarios trabajaron y represaron un poco más de 16 lagunas que hoy les abastece con más de 60 MMC y cubre las necesidades de todo la cuenca, motivo por el cual a Huaral se le conoce como “Capital de la Agricultura”, y no solo eso, sino que también han represado un conjunto de lagunas ubicada en la cuenca del río Mantaro y trasvasan algo de 6 MMC a la cuenca Chancay Huaral.
Asimismo, el Programa Nacional de Afianzamiento Hídrico debe contemplar las prácticas de manejo de cuencas que tantas veces hemos visto de forma teórica o demostrativa en algunos lugares, es decir: las prácticas de reforestación, manejo de bofedales, zanjas de infiltración, terrazas de absorción y delimitación de praderas. Acciones que tienen probada demostración de sembrar el agua donde se produce, en las partes altas de la cuenca.
4.5 La innovación tecnológica integrada
Israel no resolvió el desierto del Néguev[1] solo con infraestructura hídrica: lo hizo combinando infraestructura con investigación aplicada integrada a la gestión del agua. El Centro Volcani [2]de investigación agrícola israelí opera en estrecha coordinación con las autoridades hídricas.
Los IRDC deben incorporar capacidad de innovación tecnológica agraria en sus unidades de desarrollo productivo, articulando con universidades regionales, el INIA y centros de investigación internacionales. La gestión hídrica de la cuenca y la innovación en uso eficiente del agua deben ser inseparables.
[1] Israel transformó el Néguev mediante infraestructura + investigación aplicada integrada a la gestión del agua, no solo con infraestructura. El Néguev funciona como un «laboratorio vivo de ciencia y tecnología de tierras áridas», con miles de startups, instituciones académicas (Ben-Gurion University, Zuckerberg Institute) y tecnologías innovadoras (irrigación a goteo, osmosis inversa, acuicultura, desalación) integradas en la gestión hídrica nacional.
[2] El Centro Volcani no es solo una institución agrícola independiente, sino un brazo de investigación del Ministerio de Agricultura que colabora estrechamente con la Autoridad del Agua de Israel en investigación, eventos y programas de gestión hídrica
5. Hoja de ruta de implementación
Ninguna fusión ministerial funciona si se hace de golpe. La experiencia internacional, Israel, Francia, Brasil, la Autoridad del Valle del Tennessee[1] en Estados Unidos, muestra que las reformas institucionales exitosas en gestión hídrica requieren entre seis y diez años de implementación gradual con hitos claros.
[1] La TVA es un caso histórico de gestión por cuencas exitoso creado en 1933, es probable que las reformas institucionales hayan requerido mucho más tiempo.
Fase 1: Unificación legal y presupuestal (años 1-2)
Un solo ministro, un solo pliego presupuestal, sin modificar aún las estructuras operativas internas. El objetivo es eliminar la duplicidad de decisiones en la cúpula y aprobar la ley de creación del MRHDT, la ANIH y los IRDC.
- Aprobación de la Ley de Reforma Institucional Hídrica.
- Nombramiento del ministro y los tres viceministros del MRHDT.
- Unificación del pliego presupuestal de MIDAGRI, MINAM y PRODUCE.
- Diseño del plan de cuenca piloto en dos cuencas prioritarias.
Fase 2: Reestructuración operativa (años 2-4)
Fusión de PSI, AGRORURAL y SIERRA AZUL en la ANIH. Constitución legal de los primeros IRDC piloto en las cuencas con mayor conflictividad hídrica: Ica-Huancavelica, Moquegua y Piura.
- Creación formal de la ANIH con su directorio y primer presupuesto autónomo.
- Instalación de los primeros tres IRDC piloto con sus Consejos Directivos tripartitos.
- Aprobación de los planes de cuenca piloto a 20 años con fuerza normativa regional.
- Puesta en marcha del sistema de alerta temprana hidrometeorológica en cuencas piloto.
Fase 3: Consolidación territorial (años 4-6)
Todos los IRDC operativos en las cuencas hidrográficas prioritarias del país. La declaratoria de emergencia deja de ser el mecanismo ordinario de gestión hídrica.
- IRDC operativos en todas las cuencas hidrográficas prioritarias.
- Sistema de alerta temprana vinculante con activación automática de protocolos.
- Primera revisión quinquenal de los planes de cuenca piloto.
- Programa nacional de rehabilitación de andenes en marcha bajo gestión de los IRDC.
6. Referentes internacionales
| País / Institución | Modelo aplicado | Lección para el Perú |
| Israel · Mekorot | Empresa pública autónoma de infraestructura hídrica con capacidad de endeudamiento propio | Modelo para la ANIH: autonomía financiera y técnica separada del ciclo político |
| Francia · Agences de l’Eau[1] | Seis agencias de cuenca desde 1964 con autonomía real, presupuesto propio y gobernanza tripartita | Modelo más cercano a los IRDC: 60 años de continuidad institucional y referencia mundial |
| Brasil · Comitês de Bacia[2] | Comités de cuenca con representación tripartita, aunque sin poder ejecutivo propio | Caso latinoamericano más cercano; los IRDC corrigen su debilidad dándoles poder ejecutivo real |
| EE.UU. · Tennessee Valley Authority[3] | Autoridad autónoma con mandato de largo plazo que ha sobrevivido a doce presidencias | El Director Ejecutivo con mandato fijo de 5 años garantiza continuidad técnica más allá del ciclo electoral |
| Qatar · Gestión hídrica no convencional[4] | Seguridad hídrica como prioridad estratégica de Estado, con inversión masiva en infraestructura y tecnología | La seguridad hídrica precede y condiciona la seguridad alimentaria y el desarrollo económico |
[1] Las Agences de l’Eau son un modelo de gestión por cuencas con autonomía financiera pero no autonomía completa, funcionando bajo supervisión estatal dual y con límites presupuestarios impuestos por el Estado.
[2] Los Comitês de Bacia son órganos colegiados consultivos y deliberativos (consejo de cuenca) que participan en la gestión de recursos hídricos mediante democracia participativa tripartita, pero no tienen poder ejecutivo — sus decisiones deben ser aprobadas por el Conselho Estadual de Recursos Hídricos.
[3] La TVA es una «independent corporate agency» (corporación federal autónoma) creada en 1933 durante el New Deal de Roosevelt, con independencia organizacional sustancial, mandatos de 9 años para miembros del Board, contratos de 20 años para venta de energía, y ha sobrevivido a 12+ presidencias desde 1933 hasta 2026, siendo hoy la mayor compañía pública de energía de Estados Unidos.
[4] Qatar es un caso emblemático de gestión hídrica no convencional mediante desalinización, donde un país con recursos hídricos naturales escasos ha implementado inversión masiva en infraestructura de desalinización ($2.750 millones en un solo proyecto, múltiples plantas) y tecnología de ósmosis inversa para abordar el estrés hídrico, convirtiéndose en un modelo de seguridad hídrica estratégica en Medio Oriente.
7. Resumen ejecutivo de la propuesta
| Lo que se crea |
| MRHDT · Ministerio de Recursos Hídricos y Desarrollo Territorial Fusión de MIDAGRI + MINAM + PRODUCE. Unidad de planificación: la cuenca hidrográfica. ANIH · Agencia Nacional de Infraestructura Hídrica Fusión de PSI + AGRORURAL + SIERRA AZUL. Agencia autónoma con financiamiento propio. IRDC · Institutos Regionales de Desarrollo de Cuenca Transformación de los Consejos de Recursos Hídricos de Cuenca. Gobernanza tripartita (Estado 1/3 · Privados 1/3 · Comunidades 1/3). Director Ejecutivo por concurso internacional con mandato de 5 años. Plan de cuenca a 20 años con fuerza normativa. |
| Lo que se elimina |
| La duplicidad de acciones entre PSI, AGRORURAL y SIERRA AZUL. La fragmentación de la planificación entre tres ministerios sin coordinación. La dependencia del ciclo electoral de cuatro años para decisiones de largo plazo. La declaratoria de emergencia como mecanismo ordinario de gestión hídrica. |
Propuesta sujeta a consulta y enriquecimiento con actores del territorio
Ronald Ancajima Ojeda
Gestión Sostenible del Agua 