Gestión Sostenible del Agua

Desarrollando cultura del agua

¿Gestión de cuencas o Gestión de las intervenciones en las cuencas?

¿Gestión de cuencas?

¿Gestión de cuencas?

Axel C. Dourojeanni
Experto sénior en Gestión de Recursos Hídricos
Fundación Chile
Santiago de Chile. 25 de Noviembre del 2014

Desde hace algún tiempo inicio mis exposiciones sobre   manejo de cuencas y gestión del agua por cuencas señalando que “las cuencas no requieren ser manejadas…”. Siendo el tema sobre manejo de cuencas, ocurre en la audiencia un silencio expectante. Pero al aclarar que si las cuencas no fueran intervenidas por el hombre, ellas se manejarían solas y muy bien el auditorio retoma la exposición. Eso permite pasar a la segunda afirmación, derivada de la primera, que lo que se debe manejar primero no es la cuenca sino las personas que las intervienen en pro de ocupar el territorio y extraer beneficios de la explotación de recursos naturales de todo tipo para que sus acciones sean ejecutadas con mucho mayor conocimiento para evitar efectos negativos, no deseados. Además es necesario ya dedicar una gran cantidad de recursos a la recuperación por efecto de intervenciones efectuadas sin control de sus efectos.

Por tanto la gestión de las cuencas y el agua se refiere a la gestión de las intervenciones, aplicando medidas de compensación y mitigación de sus efectos, que miles de usuarios realizan en misma cuenca y su sistema hídrico compartido. El manejo consiste entonces en lograr una coordinación de las intervenciones para obtener lo que se desea del medio intervenido de modo sostenible; es decir, sin deteriorarlo a un nivel irreversible. No hay forma de evitar que cada intervención que se hace en una cuenca y sobre sus recursos suelo, flora, fauna y agua, origine una cadena de efectos. A lo largo de miles de años estos efectos se acumulan alterando la propia dinámica de la cuenca. En épocas relativamente cercanas la magnitud de las intervenciones no era tan brutal como la que somos capaces de hacer hoy en día. Las poblaciones locales tenían tiempo de ir aprendiendo a intervenirlas mitigando los efectos que causaban, tal como la construcción de andenes que compensaban los efectos que producen el cambio de uso de las tierras de bosques por cultivos.

Desde hace ya unos 50 a 60 años, se intervienen en las cuencas y sobre el agua con una capacidad para alterarlas muy superior a los miles de años anteriores. El desarrollo de maquinaria, la demanda de agua, energía, minerales, asentamientos humanos y las industrias son los principales responsables de este aumento.  Sin embargo las capacidades de regulación de las intervenciones no solo han quedado atrasadas sino que han disminuido las posibilidades de controlarlas. En el caso del Perú si bien la ley 29338 de Recursos Hídricos del Perú recoge el desafío de crear capacidades de gobernanza y gestión por cuencas, su enunciado está muy lejos de establecer los elementos necesarios para lograrlo. Así tenemos por ejemplo que  a los Consejos de RH por Cuencas  se les ha asignado desde su  creación funciones  que más bien  le corresponden a una Secretaría Técnica, siendo esta última  aún mal  definida e institucionalmente  débil,  y con roles  solo consultivos  lo que  no le  augura un buen futuro.

Si se desea coordinar las intervenciones de cientos de usuarios en una cuenca y sobre el agua se requiere de organizaciones muy bien establecidas y con capacidades reales para orientar las intervenciones y fiscalizar que se cumplan los acuerdos. Eso requiere que SE COMIENCE POR INSTALAR SECRETARÍAS TÉCNICAS O AGENCIAS DE CUENCA O DE AGUA DE UNA CUENCA, las cuales deben ser organismos especializados locales o regionales que podrían atender más de un consejo si es que dispusieran de locales adecuados, personal estable, presupuesto suficiente, recursos adecuados, equipamiento, autoridad respetada y respetables para hacer cumplir planes y otros elementos como capacidad de fiscalización.

Con el mencionado equipamiento, como lo tienen las Agencias de Agua en Francia, y en forma incipiente algunas cuencas en Brasil se puede avanzar hacia la gestión de las intervenciones. México optó por declarar que las gerencias regionales de la CONAGUA se conviertan en Organismos de Cuenca lo que no siempre es la fórmula más adecuada por que los miembros del Consejo no pueden dar indicaciones a su organismo técnico (que reponde a un comando central y no de la cuenca). Un Consejo bien establecido puede cumplir sus roles y tomar decisiones sobre las opciones que le presenta el equipo técnico, sobre todo priorizar proyectos e inversiones y no solo reunirse para intercambiar opiniones, solo consultivos,   sin contar con opciones sobre las cuales tomar decisiones.

Una forma de establecer con urgencia las SECRETARÍAS TÉCNICAS (ST) es asignar en FORMA TRANSITORIA esa responsabilidad a organismos   ya establecidos y con personería jurídica tales como ONG,s,  Plataformas como el IPROGA en el caso peruano, Universidades locales u otros grupos técnicos por un tiempo suficiente para implementar la ST con su propia personería e instalaciones físicas. Esa propuesta requiere forzosamente que el estado asigne una partida para financiar a estos organismos mientras se construyan las capacidades para recabar fondos que permitan un autofinanciamiento. Los casos de Quebec y de algunas cuencas del estado de Estado de Sao Paulo son ejemplos en los que se aplica este tipo de medidas. Estas ST, denominadas agencias de cuencas en Brasil, cobran las retribuciones que van a la autoridad de aguas nacional y regresan íntegramente para financiar las Secretarías Técnicas (ST) conocidas como agencias en Francia y Brasil, las que pueden quedarse entre el 7 y el 10% de las cobranzas para cubrir sus costos operativos y el 90% a 93% se asigna a proyectos de beneficio de la comunidad en temas de agua. El decidir sobre el uso de estas fuentes de financiamiento más otros ingresos le da sentido al rol del Consejo.

En algunos casos y mientras no puedan cobrar o auto sustentarse deben recibir el apoyo del gobierno por un período relativamente largo de tiempo. En el estado de Sao Paulo los fondos de apoyo a las agencias de cuencas en la etapa de consolidación provienen por ejemplo en parte de FEHIDRO, un fondo de los royalties que aportan las hidroeléctricas; además, las ST o agencias pueden recibir fondos de otras fuentes. En la mayoría de los casos las ST o agencias son sujetas a a controles de gastos por parte del estado y deben publicar al menos una vez al año sus balances de ingresos y egresos.

Las ST o agencias no pueden iniciar sus actividades sin recursos ni reconocimiento legal. Por ejemplo la Autoridad Nacional del Agua (ANA) de Perú debería disponer en la etapa de implementación de las ST de una partida especial que no solo sirva para subsidiarlas mientras puedan establecerse, pagar a los equipos técnicos y equiparlas, sino que también disponga de una jefatura a nivel nacional para que se dedique exclusivamente a apoyar la conformación de los miembros de los Consejos de Cuencas y el establecimiento de las ST. Eso es lo que debería hacerse ANTES o simultáneamente con la creación de los Consejos. Ello debe ir paralelo con el reforzamiento de las Autoridades Administrativas de Agua (AAA)  y Autoridades Locales de Agua (ALA) ya que no se recomienda que el rol de ST se asigne a una AAA O  ALA  (con roles técnicos normativos). Más bien debe aclararse los roles que le corresponden a cada uno y como coordinaran.

Los miembros de un Consejo o equivalente son los que deben opinar y en algún caso decidir las prioridades de inversión de los proyectos y actividades propuestos por la ST, sobre todo la aplicación del plan de gestión de la cuenca. Hacer planes directores por cuencas sin contar con la ST es un error ya que no existe un sistema adecuado para monitorearlo y hacer que se cumplan los acuerdos. Por ello es muy importante y necesario disponer de la ST implementada con locales adecuados (construidos ex profeso para las ST en un terreno amplio de tal forma de poder reunir a los actores y fomentar la participación efectiva). En el caso del Perú además es necesario implementar estas ST tanto en la costa como en la Sierra y Selva, es decir en todo el territorio y no solo en la costa, sobre todo en cuencas con trasvases del atlántico al pacífico y entre cuencas.

La ley de Recursos Hídricos 29338 del Perú no específica con claridad suficiente el tema financiero para solventar las ST delos Consejos de RH por cuenca ni su rol de la fiscalización necesaria para coordinar las intervenciones en una cuenca y hacer cumplir los planes por parte de las ST. El tema financiero es esencial para lograr una buena gestión de las intervenciones por cuenca y sobre el agua. Al respecto en los talleres y cursos acostumbro formular preguntas a los participantes tales como:

  1. a) ¿Ustedes pagan por los gastos comunes si viven en un edificio o condominio?;
  2. b) ¿Ustedes pagan arbitrios a la municipalidad por vivir en una comuna? …

Si es así, entonces… ¿Por qué no pagar para cubrir los gastos de administrar la cuenca en la que vivimos?  

Sin ese recurso financiero permanente y progresivo que puede ser producto de un impuesto territorial o sobre el volumen de agua consumido o por un canon que generen retribuciones… los consejos de cuenca y sus ST no serán más que figuras desprovistas de todo poder y muy proclives a desaparecer.

En la ley de Aguas del Perú se les dan muchas tareas a los Consejos de RH por Cuenca; pero estos Consejos se crean con una tremenda ingenuidad… al punto de que algunos creen que con el solo establecimiento formal de un “Consejo” se lograra la ansiada “gestión integral del agua por cuencas”. Eso es como crear un directorio de una empresa que no existe o que existe solo en el papel. De hecho cuando pregunto a los asistentes sobre dónde queda la CEPAL; todos responden: “en Santiago de Chile”… Error: … en Chile está la SECRETARIA EJECUTIVA de la CEPAL; la CEPAL, es decir la Comisión Económica para América Latina está “en las nubes”… se reúne con los ministros de turno de economía o hacienda solo cada dos años… Sin la Secretaría Ejecutiva, con presupuesto, instalaciones físicas, equipamiento y personal permanente, que haga y hace el trabajo y cumple con sus mandatos y los de la ONU no pasaría nada…eso es lo que va pasar con los Consejos de RH por Cuenca si no se establecen sus ST con todo el poder y equipamiento necesario.

Para que se entienda mejor, explico que una cuenca es como un cuerpo humano: Un sistema complejo con una serie de interacciones entre sus diferentes elementos. Toda intervención en un cuerpo humano requiere primero que se conozca a fondo cómo funciona el sistema antes de intervenirlo y que además se sepa por y para qué se interviene. Las cuencas y el agua se están  interviniendo de forma generalmente irresponsable, sin conocer  la dinámica de la cuenca, sus glaciares, lagos , ríos , humedales…ni se está  preparado para conocer los efectos de las intervenciones en todo el sistema (no bastan los EIA)  y mucho menos el efecto acumulado de dichas intervenciones. Los médicos deben estudiar años cómo funciona cada elemento del sistema cuerpo humano… en cambio muchas intervenciones en las cuencas más se parecen a invasiones de virus que a intervenciones de médicos.

Los médicos son para los pacientes lo que el equipo o ST   debe ser para la cuenca. Los parientes del paciente a ser intervenido son los miembros del consejo… Los médicos son los que luego de evaluar y diagnosticar la situación proponen opciones de solución y son los parientes los que deben decidir…o sea el consejo. Sin el equipo de expertos que proponga opciones coordinadas de intervenciones (léase plan director) el consejo no puede opinar por que no sabe qué hacer, cómo hacerlo, cuánto cuesta etc. Salvo que dentro de los miembros haya algún médico o alguien más ilustrado. No significa que no puedan decir lo que desean (visión) para su pariente pero solo con información se puede definir que lograr.

La nueva ley (ya no tan nueva) de Recursos Hídricos del Perú es una buena ley que contiene los elementos necesarios para hacer una buena gestión del agua. Requiere algunas mejoras pero está la base. Lamentablemente la ubicación de la Autoridad Nacional del Agua en el Sector agrícola no se compadece con las funciones que deben ejercer. Lo primero es que la ANA NO debería estar inserta dentro de un sector que es usuario del recurso agua. Eso es negativo, más aun si este sector tiene el riego a su cargo. Es contradictorio con la meta de promover la gestión integral del agua.

Una Autoridad Nacional del Agua debe ser un organismo de más alto nivel adscrita a un ministerio no sectorial, capaz de ejercer su autoridad para que se logre gestionar las intervenciones de múltiples sectores e intereses diversos en cada cuenca del país. Una autoridad de aguas no puede estar ajena a las demandas poblacionales del agua, a las de riego, a las de hidroenergía, a las de protección del medio ambiente, a las de prevención de efectos de inundaciones y sequías y los de cambio climático. No es dable que se hable tanto de la importancia del agua y de los efectos de cambio de clima sin dar las herramientas necesarias para lograrlo y contradiciendo la propia ley de aguas que buscó cambiar una autoridad de riego a una de aguas. En algunos países (caso Venezuela, Ecuador, Bolivia), algunas autoridades tienen rango de ministro o viceministro. En otros como Brasil y México las autoridades del agua tienen una gran autonomía.

Por último aun cuando parezca banal, es necesario mejorar toda la infraestructura y equipamiento de las dependencias regionales y locales de las Autoridades de Agua. No se puede ejercer autoridad  sin tener presencia adecuada, mejorar la información, las capacidades de formular y aplicar planes, las capacidades de mantener los registros de usuarios, de apoyar a las comunidades más necesitadas, las de apoyar el abastecimiento de agua potable y saneamiento sobre todo rural, o la generación de energía  tanto como lo hace para el riego…  Salvo mejor parecer.

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